Коментар: каков закон за надворешни работи сакаме?

Каков Закон за надворешни работи сакаме?

Член 1 Институт за глобални политики и право во периодот од јануари до септември 2019 година ги истражуваше состојбите во македонската дипломатија, а предмет на анализа ни беа 50 амбасади, кои се составен дел на македонската дипломатска мрежа и 64 амбасадори, кои служеле во тие амбасади во периодот од 2015 до март 2019 година.  Клучните наоди од тоа истражување се достапни во документот за јавни политики кој може да се преземе на следниов линк

Тоа што е важно да се напомене на почетокот на овој коментар, е дека понекогаш дури и начелата кои се застапени во законот, преку конкретни обврски и барања, не се исполнуваат. Од нашето истражување дознавме дека и покрај законската обврска изразена во членот 18 од Законот за надворешни работи, во која е наведено дека министерот по потреба, но најмалку еднаш во две години одржува работен состанок со шефовите на дипломатско конзуларните претставништва – таква средба во 2017 и 2018 година се нема случено. Понатаму, нашето истражување покажа дека иако постои законска одредба изразена преку членот 48 од Законот за надворешни работи, која  предвидува амбасадорот за својата работа да се оценува еднаш годишно, истата не се спроведува, и од 2015 до март 2019 година не е извршена поединечна евалуација со која се оценува работата на шефовите на дипломатските претставништва.

Со ова сакаме да посочиме дека за нас подеднакво еднаква важност е какви принципи, начела и одредби ќе донесе новиот Закон за надворешни работи, и нивното спроведување во реалноста. Затоа, и овие начела кои ги препорачуваме, а се однесуваат за начинот на избор на амбасадорите, треба да бидат дел од новиот закон, но и доследно спроведени.

Начело на заслуги

Томас Пикеринг, познат американски амбасадор вели „тие кои служат во амбасадите денес мора да бидат со подобро образование, тренинг и подготовки…во свет во кој интеракциите меѓу државите и луѓето се зголемува драматично. Тие ќе мора да се справуваат со многу групи надвор од владината сфера, вклучувајќи ги: медиумите, приваатниот сектор, граѓанскиот сектор, академијата“ (Malone, 2013). Во динамичниот свет на меѓународни односи денеска, повеќе од кога било ни се потребни дипломати кои можат да навигираат во комплексниот свет на меѓународни односи денес. Како што забележува (Cooper, 2013) методите, но и целите на дипломатијата денеска се поекспанзивни од кога било порано. Оттаму, мора да го понудиме најдоброто што го имаме.

Поведени од оваа идеја, во новиот Закон за надворешни работи сакаме да го видиме начелото на заслуги преточено во одредбите на законот. Примарно, начелото на заслуги треба да биде застапено во начинот на кој се избираат амбасадорите. Начелото на заслуги треба да овозможи дипломатите кои ги поминале сите неопходни скалила внатре во министерството за надворешни работи да бидат доминантно застапени во законското решение. Моменталното законско решение дозволува до ⅔ од назначените амбасадори да бидат од тн.политички назначени, а ние веруваме дека тоа треба да се промени. Оваа поента веќе ја искомунициравме во нашиот аргумент за професионализација на дипломатската мрежа [линк].  Дополнително, сметаме дека ова начело има и поширока примена во законот. Имено, доследна примена на начелото би значело дека унапредувањето и наградувањето во рамките на министерството ќе   се одвива според заслугите на работното место, а не според друг вид на заслуга. За ова да биде реалност, законското решение треба да предвиди или пак да остави простор други акти да предвидат јасни чекори за напредување во рамки на министерството.

Начело на правична застапеност 

Историското исклучувањето на жените од структурите на дипломатијата, како и бариерите кои постоеле и постојат за жени, се само едни од причините кои допринеле да се создаде поголема репрезентација на мажи во дипломатската служба која постои и денеска во дипломатските претставништва и во меѓународните организации. Како што покажуваат  емпириските податоци во 2014 година, 85% од амбасадорите во светот биле мажи. Денес, можеме да видиме подобрувања на репрезентативноста на дипломатската служба и тоа особено во последните две декади, каде бројот на жени во дипломатија е подобрен. Имено, процентот на жени вклучени во дипломатија е меѓу 25-40% во повеќе држави, вклучувајќи ги: Финска, Филипини, Шведска, Колумбија, и тн. (Towns and Niklasson, 2017; Aggestaam and Towns, 2018). 

Оттука, едно од начелата кое сакаме да го видиме во новиот Закон за надворешни работи, како и механизмите за неговата имплементација е правичната застапеност. Начелото на правична застапеност го разбираме во смисла дека во работата на министерството, вклучувајќи го и именувањето на амбасадорите ќе се почитува принципот на соодветна и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници и принципот на еднакви можности на половите. 

Во моменталниот Закон за надворешни работи, постори одредба која утврдува дека „при именување на амбасадорите, ќе се почитува принципот на соодветна и правична застапеност на граѓаните кои припаѓаат на сите заедници и принципот на еднакови можности на половите“ (Член 36 од ЗНР). Но, како што утврдивме во самото истражување, проблемот се недостатокот на акти, политики, процедури  кои ќе го утврдуваат начинот на којшто МНР ги спроведува овие принципи. Оттаму, се надеваме дека новиот Закон за надворешни работи ќе ги адресира овие недостатоци, или пак ќе даде јасни насоки за имплементација во подзаконските акти. 

Принципот на правична застапеност, има и поширока вредност за нас покрај именувањето на амбасадорите. Ние веруваме, дека овој принцип и политики кои ќе донесат до негово исполнување треба да се однесуваат и за раководните позиции внатре во МНР. 

Начелото на континуирано учење и усовршување 

Начелото на континуирано учење и усовршување е веќе инкорпорирано во постоечкиот Закон за надворешни работи. Имено, во членовите 21 и 67-в, се вели дека „министерството се грижи за постојано стручно оспособување и усовршување на дипломатите” и дека „организира стручна специјализација и континуирана обука” за нив. Природата на дипломатската професија е таква да постојано се соочува со промени и нови предизивици, било да се работи за нови влади, нови норми, нови вредности и идеи, нови технологии или нови регионални и глобални кризи, па затоа „доживотното учење е станато задолжително во оваа професија” (Rana,2007). Затоа и ние веруваме дека и новиот Закон за надворешни работи треба да го преслика начелото на континуирано учење и усовршување во законски одредби, бидејќи е од особено значење за професионализацијата на кадарот со кој располага министерството.

Практиката низ светот за тоа како најдобро да се организира ова континуирано усовршување е разнородна. Сè поголем број на држави имаат институционализирано некој тип на задолжително усовршување во рамки на своите министерства за надворешни работи (Spies, 2019), како е што е тоа Дипломатската академија во рамки на МНР. Но, се почести се и други форми на дообучување, како на пример работилници организирани од повеќе држави заедно или од меѓународни владини организации, организирани размени на искуства, обуки од дипломатите на една држава на дипломатите од друга држава (како форма на државна помош или преку отворање на националната академија и за странски дипломати), дошколувања од приватни академии за дипломатија, е-дошколување, итн. (Spies, 2019; Rana, 2007)  Диверзитетот во имплементирањето на овој принцип е со цел дипломатите што подобро да се усовршат, а понекогаш, кога е тоа можно, и да се заштедат финансиски средства (начело на економично работење). 

МНР треба да ги согледа најновите трендови во министерствата за надворешни работи и да креира модерна програма за доусовршување и дообучување на кадарот кој го има, инспирирана од најдобрите пракси. 

Начело на евалуација 

Евалуацијата во јавниот сектор има неколку основни функции како: овозможување на отчетност, со тоа што секое лице е одговорно за сопствениот перформанс; соодветна алокација на ресурси, за ефективно остварување на основните цели и надлежности на институциите; и учење од грешките и добрите практики.

Сегашниот Закон за надоворешни работи предвидува механизам на евалуација на   амбасадорите, но истата не се спроведува. Повеќе за ова може да прочитате во документи за јавни политики во делот „функционалност на системот за евалуација“ (линк). Со цел да се избегне слична состојба како сегашната, предлагаме новиот Закон за надворешни работи да предвиди сооветна санкција за неспроведување на оваа обврска. Дополнително, системот на евалуација е потребно да подлежи на унапредување, на пример: да се ревидира составот на комисијата; комисијата да заседава постојано со цел да може да обавува континурана евалуација; да се унапреди квалитетот на методологијата за проценка и мерливоста на резултатите.

Соодветното регулирање и доследна примена на системот за евалуација во новиот закон ќе придонесе кон: постојана подготвенот на министерот детално да го известува Собранието и другите надлежни институции за спроведувањето на надворешната политика; навремено идентификувањена квалитетите и слабостите на секој амбасадор; навремено отповикување на амбасадор; олеснување на вонредното преминување во непосредно повисоко дипломатско звање; континуирана проверка на исполнетост на критериумите за вработување во министерството.

Начело на транспареност 

Постои широка дебата за дефиницијата за транспарентност и отвореност. Во некои случаи овие два поими се поистоветуваат. Meijer et al. (2012) транспарентонста ја дефинираат како сегмент на отвореноста на власта. Тие аргументираат дека дека отвореноста е степенот до кој граѓаните можат да ги следат (транспарентност) и да влијаат на (учество) владините процеси преку пристап до информации и пристап до механизмите за донесување одлуки. Одтука, отвореноста на Владата подразбира траспарентност во донесувањето одлуки, но и можност на граѓаните да влијаат на овие одлуки, преку лобирање и консултации. 

Транспарентност се поврзува со поимите  како што се слобода на информации, Интернет, активно ширење на информации, пристап до документи и употребливост на веб-страниците. Од другата страна, во литературата за учество се среќаваат поими како интерактивно креирање политики, консултации, дијалог и засегнати страни и вклучување. 

Хелд (2006) посочува дека транспарентоста оди поделку од концептот на отвореност во однос на едноставноста и разбирливоста на информациите. Тој образложува дека една организација може да има отворени документи и процедури како карактеристика на организацијата, но не и да биде транспарентна во ситуации кога информациите кои власта ги пласира се некохерентни за надворешните приматели на информациите кои треба да ги обработат достапни информации. 

Доследна примена на овој принцип има влијание и врз процесот на избирање и именување на абасадори, во сите фази на предлагање, именување и испраќање на амбасдорот. Процесот на избор на амбасадори утвреден во членовите 37 и 38, има недостоци во однос на инклузивноста на процесот, односно на вклучување на стручните чинители во водењето на меѓународната политика. 

Еден механизам за унапредување на транспарентноста на процесот е во фазата на спроведување на завршниот разговор на кандидадот со министерот и стручната служба, задолжително да се објавува соопштение за јавност од разговорот на веб страната на Министерството. Во моментов, во медиа центарот на веб страната на Министерстовото за надворешни работи се објавени само 5 соопштенија до јавноста од завршните разговори на ново именувани амбасадори во ДКП-ата на Репулика Северна Македонија кои датираат во 2014 и 2015 година (линк).

Во однос на унапредување на отвореноста, потребно е да се уреди улогата на Комисијата за надворешни работи во Собрание во постапката  за избор на амбасадори, и да се унапредат механизмите кои и се на располагање на Комисијата за влијание врз конечната одлука. Дополнително, седниците на собраниската Комисија за надворешна политика од каде се бранат тезите на амбасадорите, треба да бидат отворени за пошироката јавност на која ќе и се даде можност за интеракција со кандидатите, како механизам за зголемување на транспарентноста и отвореноста на процесот. Во случај кога тезите содржат класифицирани информации, наша препорака е тие информации да се изземат и тезите (редактирани) да бидат достапни за пошироката јавност.

За ефективно учество на јавноста во креирање на политики од доменот на надворешната политика, но и во процесот на избор на амбасадори,  неопходно е Министерството да го унапреди пристапот до информации. Во моментов, според едно од многуте истражувања на оваа тема, Министерството за надворешни работи е ранграно како 14-то од 16те министерства мерејќи ја   активната транспарентност.  

Конкретни мерки за унапредување на активната транспарентност треба да вклучат достапност на биографиите на амбасадорите во утврден информат, но и биографиите на раководните лица во министерството; објавување на извештај од работниот состанок со шефовите на дипломатско – конзуларните претставништва со Министерот за надоврешни работи; активирање и редовно ажурирање на социјалните медиуми на амбасадите, итн.  

Начело на сервисна ориентираност

Граѓаните можат дел од своите права и обврски да ги остварат и во дипломатско-конзуларните претставништва на државата. Па така, неопходно е да се дизјанира пристапот до јавните услуги кои ги нудат ДКП на начин кој е во согласност со начелото на сервисна ориентираност кој е еден од клучните приницпи околу кои се одвива реформата на јавната администрација. 

Па така Законот за општа управна постапка во член 9 предвидува дека „кога јавните органи решаваат во управни работи, сервисно се ориентирани кон остварувањето на правата и интересите на странките“. Законот за вработени во јавниот сектор во член 8 вели дека „вработените во јавниот сектор работите и работните задачи ги вршат квалитетно, одговорно, стручно, навремено и совесно“. Законот бара од нив тие да бидат „сервисно ориентирани, односно активни, иновативни, кооперативни и флексибилни со цел за ефикасно и ефективно остварувањевна правата и на интересите на странките со истовремена грижа за јавниот интерес“. 

Ова начело е преточено во конкретни одредби во Законот за општа управна постапка кои ја уредуваат управната постапка. Па така, органите се сега должни сами да прибавуваат докази и податоци кои ги продуцираат останатите државни органи (член 56), активно да комуницираат со странката преку различни комуникациски канали (член 37), активно вклучување на странката во постапката (член 67) итн. 

Новина во правниот режим кој се однесува на јавните услуги е усвојувањето на Законот за електронско управување и електронски услуги, чија што цел e да се зголеми квалитетот на пристапот до административните услуги преку дигитализација на процесот.  

Конечно, новиот Закон за надворешни работи треба да ја препознае важноста на принципот на сервисна ориентираност, со што ќе ги инкорпорира новините од ЗОУП во постапките кои се водат пред органите, но и со тоа што ќе пристапи кон дигитализација на дел од конзуларните услуги. 

Начелото на економично или домаќинско работење

Начелото на економично или домаќинско работење е стожерот на секое финасиски одговорно владеење. Истото подразбира разумно, ефикасно и ефективно користење на парите на даночните обврзници при остварувањето на зацртаните државни цели и општото добро. Оттука, несомнено е важно овој принцип да се применува и за дипломатската служба, како еден посебен тип на јавно административна дејност.

Домаќинско трошење на народните пари за дипломатски работи е особено сензитивно прашање. Причината за ова, е што една од најчестите (мис)перцепции во оваа сфера е дека „дипломатите живеат убав живот надвор, трошат народни пари, а не работат многу” (Spies, 2019 ), па затоа тука треба да се скратат трошењата. Од друга страна, тука е и тешкотијата да се согледаат ефектите од работата на амбасадорите, кои по самата природа, (често) се неопипливи, нематеријални и тешко може (веднаш) да се почувстуваат од страна на граѓанините, а истите се плод на еден долготраен, макотрпен и континуиран процес. Тоа пак значи дека за реализирање на овој процес се потребни соодветни финансиски средства. Следствено, воспоставувањето и одржувањето на принципот на економично работење во сферата на дипломатијата треба внимателно и креативно да се нивелира.

За да го постигне ова, надворешната политика на една мала држава, како Северна Македонија треба да биде насочена кон одреден број на стратешки цели кои сака да ги постигне, а не да биде премногу експанзивна, и главниот фокус на нејзината дипломатија треба да биде во остварување на овие стратешки цели. Во практични чекори, тоа би значело, на пример, отворање на амбасади и зголемување на кадарот во амбасади во држави или мисии каде се најголеми шансите за остварување на стратешките цели, а редуцирање на нивиот број во региони каде што нема таков приоритет. Мерки со сличен економски ефект – кои би ги редуцирале трошоците во места кои не се стратешки приоритет – се на пример, назначувањето на еден амбасадор за шеф на ДКП во две или повеќе држави или мисии истовремено, кој ќе има седиште во едно ДКП или во МНР – што како можност е предвидена во Законот за надворешни работи (чл. 43), а и во Виенската конвенција за дипломатски односи (чл. 5), или пак, доколку државите се согласат, назначување на едно исто лице како амбасадор на тие (две или повеќе) држави во трета држава (ВКДО, чл.6). На слична линија е и можноста за отворање на заеднички мисии со други држави, како и на микро,  виртуелни мисии итн. (Hocking, Melissen, Riordan, Sharp, 2013, стр. 4). 

Живеејќи во ера на информатичка технологија и социјални медиуми, економски ефективна дипломатска служба исто така би требало да се фокусира сé повеќе и на дигитална дипломатија, со предупредување дека и оваа дипломатија – зависно од типот и обемот на дигиталната дипломатска активност која се презема – може да чини многу (Manor, 2015).

Начелото на економично работење своја примена треба да најде и во поглед на платите, надоместоците, трошоците, наградите и казни на дипломатите и останатиот персонал, како и при стварно-правните односи со движни и недвижни ствари кои ги користат ДКП-ата на Северна Македонија. 

Заклучни согледувања

Оваа листа на начела кои сакаме да ги видиме во новиот Закон за надворешни работи не е целосна и исцрпна. Понудените начела се на основа на заклучоците од нашето истражување за состојбите на дипломатската мрежа, и затоа најголемиот дел од нив се примарно фокусирани на начинот на кој се избираат амбасадорите и политиките и критериумите на избор. 

————————————————————

Овој текст е дел од програмата за подгрантирање во рамки на проектот Правна помош и поддршка за зајканување на капацитетие за застапување и одржливост на граѓански организации“. Проектот е финансиран од Европската Унија“.Оваа публикација е изготвена со помош на Европската Унија.

Содржината на текстот е единствена одговорност на Институт за глобални политики и право ЧЛЕН 1 Скопје, и на никаков начин не може да се смета дека ги одразува гледиштата на Европската Унија.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.